2016年6月26日，由bevictor伟德官网民營城市研究中心主辦的“中國首屆民營城市研讨會”在北七家鎮鄭各莊召開。本次會議旨在促進學界、政策界和企業界探讨和交流土地制度改革和民營城市的探索實踐。

bevictor伟德官网民營城市研究中心主任路乾主持會議。參會的專家學者有清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授，中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英，河南大學中原發展研究院院長耿明齋教授，北京市農村經濟研究中心張英洪處長，蘇州大學王健法學院程雪陽副教授，國家發改委中國城市與小城鎮改革發展中心研究處副處長黃躍、研究員張惠強等。企業家代表有北京宏福集團董事長黃福水、四川和盛家園投資集團董事長胡林、成都蛟龍港青羊園區管委會主任鐘小剛等。

參會嘉賓合影

路乾首先介紹了本次會議的目的和主要内容。路乾指出，要解決貧困問題，縮小城鄉差距與區域差距，最大的動力還是城市化。然而，目前城市化的主要方式仍然是政府主導。政府喜歡大企業、大項目、大規劃、大建築情有獨鐘。但是這種城市化方式對農民和外地人的吸納能力與包容性不強。需要探索出更多的方法來促進人的城市化。

近年來，在全國各地湧現出了一批由民營企業參與建設及運營的城市。這些城市或是由原鄉鎮企業轉制後建設而成，或是由産業園區升級而成，或是由專業市場演變而成，其共同特點是由非政府的、更有效率的經濟組織參與規劃、建設與運營。我們稱之為“民營城市”。在鄭各莊以及成都蛟龍工業港等地，民營城市的實踐在吸納勞動力就業、創造稅收等各方面取得了良好效果。民營城市采用市場化的方法解決農民拆遷安置、基礎設施建設和融資、公共服務配套、以及城市管理運營等問題，讓政府從經濟事務與負債運營中脫身，專注于提供必須的公共服務和社會治理。在經濟下行期，民營城市對提振民間有效投資，有廣泛的啟發與借鑒意義，也為解決中國基層治理提供了新的實驗田。

路乾指出，民營城市要進一步發展需要解決四方面問題。一是土地産權問題。需要打通集體土地入市的通道，擴大建設用地指标市場交易的範圍。二是企業能否獲得相應的城市規劃權。三是處理與地方政府、公用設施企業的協調問題。四是将農民的長期利益與企業經營風險剝離的問題。

bevictor伟德官网民營城市研究中心主任路乾

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授發表了題為《非政府主導的城市化與“三塊地”改革試點》演講。蔡教授認為，土地制度改革要适應非政府主導型的民營城市，需要做到以下幾點：

第一，把征地制度改革與集體建設用地入市結合起來。征地制度改革的核心是縮小征地範圍，客觀要求開辟城市建設用地的其他來源，必然要求集體土地入市。

第二，擴大集體土地的入市範圍，并允許從存量挖掘到動态調整。首先，要允許農民的宅基地用于抵押、擔保、融資，并且在滿足自住需要的基礎上，把多餘的宅基地使用權出租或轉讓。其次，要允許村集體将節省的或者閑置的土地重新規劃轉變為集體建設用地入市。第三、要取消國務院及有關部門禁止城鎮居民到農村買房或者是租地建房的規定。第四、農村集體之間可以實現城鄉建設用地增減挂鈎。第五、在不改變集體所有産權的歸屬下推進城市化建設或是城中村改造入市。第六，列入城市建設規劃的農地可以直接入市并允許用于房地産開發。

第三，規劃和用途管制，也要尊重市場規律。我們國家現有的所謂的政府規劃和用途管制完全是計劃性、行政性的。政府的規劃和用途管制必須尊重市場規律，彌補市場配置資源所出現的外部性，而不是從根本上取代市場。要打破目前計劃分配建設用地指标的模式。

最後，蔡教授呼籲土地制度改革要有頂層設計。首先，土地制度改革不能隻限于農村，還要包括城市。“三塊地”的改革不能夠割裂，應該是三位一體，城鄉互動。其次，要修改《憲法》第十條“城市的土地屬于國家所有”的規定。《憲法》第十條既規定城市土地屬于國家所有，又強調國家為了公共利益才能征收農民的土地。如果占用農民的土地不是公共利益，那麼征地違反《憲法》，不征地用集體土地入市也會違反《憲法》，從而出現二律背反的憲法條款。因此，第十條至少要改成“城市的土地既可以實行國家所有，也可以實行集體所有”。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明

北京鄭各莊村主任、宏福集團董事長黃福水介紹了鄭各莊主動城市化對村莊、社會、政府的貢獻。黃主任首先介紹了主動城市化的原因。老平西府鎮七個村在過去二十五年間進入了五十家房地産企業，房地産公司賺了錢走了，但這七個村的村莊建設卻依然破爛不堪。政府不發展、不投入、不解決（發展問題），那鄭各莊農民自己解決，這就是主動城市化。

鄭各莊周邊的六個村解決問題的辦法是農民一家一戶自發解決了。二十五年前農村非常漂亮、非常幹淨，現在雜亂肮髒，車都進不去。農民富裕但不幸福。村裡蓋了六七層樓但農民住地下室，農民每年幾十萬的收入但舍不得花。鄭各莊的解決辦法不是讓農民家家戶戶自己蓋樓發展，而是引導農民上樓，依托宏福集團統一規劃及發展産業。

鄭各莊村自主解決了城市規劃和發展問題。一是改善了生活設施。主動花幾億元修路并與國家路網接通，引進了公交，建設了基礎設施、地下管網，以及電網。二是發展了教育。建立了幼兒園、小學、中學。同時引進中央戲劇學院與北京郵電大學，引入住校生一萬人。城市裡有了學生、新人群，就有了商機、購買力，城市也活躍了起來。三是發展了産業。引入大學發展教育産業。将4A級景區溫都水城、地下溫泉、溫榆河景區，以及文化等整合起來發展旅遊産業。發展高品質養老産業。鄭各莊的發展不是政府主導的，自己投入了幾十億資金，但從沒要過政府補貼。

村民在發展中得到了實惠。人均住房面積從最初二十三平米上升到人均七十平米。人均可支配收入從1998年的兩千三元上升到六萬七千七百元。村民收入包括工資、土地收益、房租收入、股金收益等。鄭各莊村民每個人都有工作，全都在集團上班，每個人都是股東。廣泛吸引村莊外來人才。外來人才奉獻了村莊，鄭各莊願意把農民上樓後省出的宅基地上建設的住房分給他們、實現共融。

村莊公司化的另一方面是指村莊形成了六大産業。一是圍繞土石方的建築建材。二是建立了科技平台。引進了修正、健之素等二百多家企業，目前演變成國家級孵化器。三是健康旅遊闆塊。包括旅遊和養老産業。将北京金手杖與東北的五大連池、海南的博鳌一同打造旅遊養老。四是服務業闆塊，包括物業、商業、資産運營。五是農業産業。在大興建立了新西蘭農業園。六是金融闆塊。包括資産的租賃收益、創業投資和天使投資。

北京宏福集團董事長黃福水

四川和盛家園投資集團董事長胡林介紹了民營企業在成都郊區農村的實踐探索。胡林指出，民營城市與政府主導模式的不同，一是傳統模式是國有資金投入，二是政府建城的收入主要來源于國有土地出讓收入，程序複雜，周期長、成本高、效率低，三是民營企業可以與農民通過談判的方式根據市場發展的條件和預期來共同決策開發的具體過程。

成都從2008年開始的土地制度改革，從确權登記，集體建設用地交易，土地指标交易、抵押登記、成立村民議事會等方面形成了一整套體系。依托這套制度體系，和盛公司與農民合作，進行土地整治、土地流轉、搬遷安置，建設幸福美麗新村。企業拿到土地後制定規劃、開展環境改造、基礎設施建設，招商運營。一方面建設自己的産品，另一方面為大量适合在城鎮與鄉村發展的小企業建設園區，降低他們與農民和政府的交易成本。依托集體建設用地入市、統籌城鄉改革，和盛集團在成都探索出了民營城市的新模式。

和盛集團在成都有三個項目。第一個是青白江區福洪鎮的項目。和盛集團與地方政府一起做了一套完整的規劃，包括總體規劃、産業發展、交通，以及城鎮的控制性規劃。利用有合法指标來源的現狀建設用地，在農交所中流轉變為集體經營性建設用地。目前已打造約三百畝的新城鎮，已入駐十七家小微企業，解決了五百多人就業。通過城鄉統籌政策，有了合法建設用地保障，一方面促進了農民城鎮化，另一方面帶動了農用地的規模流轉和産業發展。第二個項目在邛崃羊安鎮。當地城鎮因缺乏建設用地指标而發展不起來。和盛集團通過增減挂鈎項目将節餘的建設用地指标轉移至此，在規劃審批後，建設了七百八十畝的新城區，即為就近農民城鎮化提供了安置住房，也為發展酒店、商場等商業服務業提供了土地空間。第三個項目在天府新區三聖鄉。在這裡打造了一千二百畝的商業服務業項目，發展特色餐飲，禅茶文化、酒店度假、文創文博、生态農莊、婚慶宴會等。

胡林認為，實踐過程中有如下幾個問題。第一，集體建設用地産權辦理、分割、登記、抵押、融資，成功的案例不多。第二，項目實施周期很長。集體建設用地整理項目、增減挂鈎項目、立項、農民安置、最終拿到土地證，程序複雜，需要十幾個月的時間。第三，集體建設用地融資比較困難。目前建立了成都市農村産權流轉擔保融資有限公司。銀行不願意接受集體建設用地、農用地承包經營權、設施用地的産權抵押，但擔保公司願意接受。這是現在唯一一條集體建設融資的道路。第四，關于集體建設用地的稅費收取标準的問題。國有土地在城市中心，集體建設用地在農村地區，價格差異很大，但與國有土地有同樣的收費标準，集體土地的負擔較重。

四川和盛集團董事長胡林

成都蛟龍港青羊園區管委會主任鐘小剛介紹了蛟龍工業港的民營城市發展之路。蛟龍港在成都有青羊園區和雙流園區等兩個園區，引進企業一千餘家，常住人口十多萬人，被評為中國民營企業五百強。在2000年左右，開發區都是以政府主導的園區，為什麼蛟龍公司作為民營企業會去辦開發區？在2000年，蛟龍公司創始人黃玉蛟回到成都，打算在四川做一個加工廠，但得知黃玉蛟隻需要五畝地，當地的園區卻不願意接納。中小微企業普遍存在拿地建廠的困難。于是黃玉蛟就想為中小微企業提供一個發展平台。在2000年時黃玉蛟從一個破産的台灣企業接收了五十二畝土地，建了十三家工廠出租，後來擴展到了1.26平方公裡，一百多家企業。2003年，雙流縣招商局拿出了三平方公裡讓企業規劃與建設，後又追加了一平方公裡，形成了4.46平方公裡的雙流園區，為中小微企業提供了一個更好、成熟的創業發展平台。

為什麼企業為什麼會選擇蛟龍港？蛟龍港定位于中小微企業，具有企業孵化器的功能。企業通過租賃廠房的方式避免了固定成本支出，可以把有限資金投入到具有生産力的環節上。蛟龍模式解決了中小微企業拿地難建廠難的問題，滿足了中小微企業的用地需求，釋放了被抑制的生産力。在經濟新常态下，衆多企業背上了沉重包袱，發展舉步維艱，而蛟龍港園區企業卻輕裝上陣參與競争。

蛟龍港如何進行産業轉型升級？蛟龍港在開發建設中，參照國際标準建設新型城鎮，先後建成污水處理廠、供水中心、110千伏變電站、白河景觀長廊、展示中心、文化中心、電影院、醫院、九年制義務教育學校等基礎民生工程。同時，蛟龍港建成5A寫字樓、蛟龍港海濱廣場、國家4A景區、旅遊景區、海濱城，創兩項世界吉尼斯紀錄的浩海立方海洋館，逐步改善了蛟龍港區域的生态質量，優化了區域的生活空間，為園區企業提供了一個優質的發展平台。

蛟龍模式打造以中小微企業服務平台為根基的民營城市，“以城促産，以産興城”。為政府增加了稅收，解決了區域農民就業問題。當地農民在增加收入的同時，生活環境及質量也得到了提高。外來投資者則依托蛟龍港，最大限度地擺脫資金不足的困境和壓力，把有限的資金用在企業發展的刀刃上，既促進了企業發展，又極大地節省了投資成本，提高在市場搏擊中的競争力。蛟龍港在為中小微企業提供基礎設施服務和租賃廠房的過程中，可以從進園企業的租賃費中獲取穩定的收益。“一方營造，四方盈利”的蛟龍模式，從根本意義上實現了政府受益、農民受益、投資者的受益，和開發商受益的四赢模式，成為了各方主體利益交接的重要載體。

成都蛟龍工業港青羊園區主任鐘小剛

中國社會科學院黨國英教授介紹了在沒有政府幹預、從自然演化出來的城市結構研究。黨教授認為按照國際上人口稠密區（每平方公裡四千人）的标準，中國的城市化率被低估。類似于鄭各莊這樣帶動周邊十萬人消費及就業的地區應該被算為城市。

影響城市化空間布局的有如下幾個因素。一是現狀農村情況。與農業有關的有名稱的村約有五十多萬個，因為有些丘陵地帶自然村調查不清楚，有名稱的居民點約在三百萬左右。二是農民進城潛力。當農民平均收入與城市居民平均收入差不多時，農民流動會變慢。據此估算，全國在農村剩下三千萬農戶時會達到這個均衡。三是城市的分布與農業水平的關系。城市有三十分鐘輻射區，輻射區内農業水平比較高，福社區外農業水平會降低。可能受此影響，以三十分鐘的路程為半徑就會有一個大的居民點，也就是城市。據此推算，中國需要三千多座城市。四是逆城市化人口。參考美國的情況，農村人口占總人口的比重與恩格爾系數很接近。恩格爾系數下降的過程當中，農村人口也跟着下降。五是教育和其他服務。按照一個學校一個年級兩個班，每個班三十個學生，根據出生率推算最低滿足這個水平的居民點有多少人。再據此推算全國農村需要三萬個居民點。六是工業、商貿與金融等因素。城市工業土地已經很多，不影響工業發展。城市容納工業企業的能力已經很強，大量開發區土地利用效率很低。可以從三個角度來研究：土地的效率即單位面積GDP的産出、平等即基尼系數或财富分配、社會穩定。從這三個角度比較北京建成區與鄭各莊、成都周邊。目前城市的土地效率特别低，單位面積的GDP産出隻是是發達國家的1/10到1/8。

據上述六個因素估算，讓城市自然發展，要發展更多的五十萬人口以下的城市。尤其是二十萬以下的城市，特别要發展像鄭各莊這樣一到十萬的城市，需要有兩千座，與五十萬以上的城市加起來就是三千多座。城市的居住形态達到歐美水平。有兩個指标，一是居民區占城市建成區的土地的比重應該達到40%到60%；二是獨棟房屋占城市房屋的比重達到60%到80%。現在官方規定是25到40，遠低于荷蘭等緊湊型國家的發展水平。

中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英

河南大學中原發展研究院院長耿明齋教授發表了“新型農村社區建設與農村建設用地交易”的演講。耿教授介紹到，從2011年下半年到2013年上半年，河南開展了大規模的農村新型社區建設。幾個村統一規劃、拆遷，将農民集中安置在“新型農村社區”。

“新型農村社區”的建設用三個背景。一是通過農民上樓解決建設用地的缺口。河南是農業大省、糧食大省。北京一想到河南就是怎麼樣保證國家糧食安全。“沿海搞工業，河南種地去”。河南人越來越明白了，要發展也得搞工業化、現代化、城市化。然而河南的土地紅線成為了發展很大的約束。建設用地的缺口隻能從農村宅基地想辦法。建設用地儲備最大的一塊是農村宅基地。農村大概一戶占一畝地，如果讓農民上樓，在樓上安置，大概能夠騰出來3/4，至少也有2/3，即使讓農民住别墅，也能騰出來1/2，建設用地指标就不愁了。二是按照城市的标準讓農民過上好日子，不能把農民排斥在現代化之外。三是就地城市化。城市人太多了，不能都到大城市去。這三個理念就支撐了新型農村社區建設。

新型社區建設首先要解決建設新型社區的資金問題。政府的資金杯水車薪。大規模社區建設主要靠開發商前期墊資與投入，最後要通過農村建設用地收回。承建的開發商按照标準安置了農民以後，剩餘的建設用地可以做商業化開發，如果位置合适，土地的升值能夠達到一定幅度，收回投資還能賺來利潤，解決了建設規範城市的問題。然而，大量沒有産業支撐的純農業地區，遇到了土地交易的巨大障礙。

有四個方面的障礙。一是拆遷安置村民以後，剩餘的農村建設用地轉變為城鎮建設用地的産權問題。集體建設用地轉換為國有建設用地要有招拍挂。轉換不了就會導緻整個社區建設擱淺。二是農村的剩餘建設用地指标異地使用的問題。大量純農村地區的剩餘建設用地即使進行商業開發也不可能有價值，所以必須要把建設用地指标異地轉移到城市特别中心城市才能夠實現升值。然而，城鄉建設用地增減挂鈎的政策要求隻能在一個縣域範圍内轉移指标。縣城的土地需求與價值增值空間并不大。所以把剩餘建設用地指标用到中心城市要突破原來增減挂鈎的辦法。三是農戶之間的宅基地使用的均衡問題。有的被拆遷的農戶，他自身的宅基地多，有的宅基地少，也有一個糾紛。四是集中以後被占的土地與使用土地農戶之間的交換關系問題。這一系列交易過程在新型農村建設的過程當中就遇到了一些障礙，阻礙了新社區的建設發展。

所有問題的核心是城鎮化過程中農村宅基地如何進入市場。集體經營性建設用地在農村地區的量是很小的。最有意義的、量最大、觸及面最廣的是農村宅基地。農村宅基地的确權已經基本完成。農村宅基地的确權，不考慮使用人的身份、戶籍、使用，隻考慮曆史的繼承因素。有這樣的基礎就可以推動宅基地使用權入市。使用權入市我們可以比照國有建設用地市場，規定使用權五十年、七十年。農村建設用地在保持集體所有的前提下，通過确權、規定年限，使用權交易是可行的。

在土地入市這個問題上，政府和市場之間的關系是一種什麼樣的關系？政府不讓交易，民間是否就不交易了？一個鎮邊上有一塊耕地，由于道路建設使鎮區位發生變化，人們對這一塊土地的升值有了更高的預期。農民自發的以米為單位買賣耕地。不管你裡面有多長，隻要是你臨着路邊的一米這麼寬，那就兩三萬元錢一米，大概一畝地合十八、二十萬賣。實際上不僅有使用權的轉讓，有耕地向建設用地的轉讓。當地鄉長默認這種狀态，他管不住。從理論上講，土地的市場化交易是經濟、社會發展到一個階段，城鎮化進展的内在需要。政府不适時引導建立土地交易規則，農村土地就會自發形成市場，自發進行交易。推遲集體建設用地入市規則的制定和入市隻能導緻亂象繼續發生，而且給未來制定入市規則帶來更多的難度。

河南大學中原發展研究院院長耿明齋教授

蘇州大學法學院程雪陽副教授介紹了解釋《憲法》第十條上的思考與建議。程教授認為，土地改革的核心是法律上的障礙，而法律上的核心問題是怎麼理解和處理《憲法》第十條第一款“城市的土地屬于國家所有”。

目前這個條款實踐中遇到的問題是什麼？第一，《憲法》在實踐中帶來無償概括國有化。在2003年到2004年時，根據“城市的土地屬于國家所有”，深圳将寶安區和龍崗區全部土地國有化。就地把村委會變成居委會，集體土地轉變為國有土地，然後宣布全部都是國有的。現實中很多地方政府還在這樣做，比如鄭州城中村改造時，涉及到拆遷、征地補償，當做國有土地還是集體土地進行補償，首先得确定産權。鄭州說城市裡面城中村的土地，原來有集體土地所有權證的，宅基地使用證的，土地承包經營證的就地注銷，然後就地給他換發一個國有土地使用權證，使用權證的來源是劃撥。一個村民提出質疑，鄭州市國土局答複說根據《土地管理法》第六條規定，城市市區的土地屬于國家所有，《土地管理法》的規定是根據《憲法》來的，城市的土地屬于國家所有。這個問題導緻了《憲法》第十條第一款和第三款之間的沖突。如果地方政府都可以通過變更城市規劃、行政區劃或者是基層治理的方式，劃一個新圈說是城市，或者把縣升級成為城市，或者升級成區，或者把村委會變成居民委員會，然後說這屬于城市或城市組成部分了，土地就屬于國家所有，第十條第三款就沒有必要存在了，不需要征收直接就可以變成國家所有。

第二，《憲法》對集體自主城市化、民營城市化造成了幹擾。如果鄭各莊變成市了，鄭各莊的土地屬于誰所有？“城市的土地屬于國家所有”，鄭各莊土地屬于國家所有了，一下子幾千人的所有變成幾億人所有了，村民們不會同意。河南有個西辛莊也要變成市，“不要行政級别，我要做全國第一任鎮村級市長”，你做鎮村級市長是可以，但是土地因為這個行政區劃或者基層治理體系的變化，導緻了從集體所有一夜之間變成了國家，确實是很大的問題。世界曆史現狀史上從來沒有一個國家像我們這樣，把國有和集體，與城市和農村連在一起。城市和農村應該是一個人口集聚、資本集聚或是區位的問題，應該是地理學、經濟學意義上的概念，但是我們現在卻把它跟産權連在一起。國有就叫城市，集體就是農村。說隻有在國有土地上才可以搞城市建設，農村就是搞農業建設，但實際上農村也有很多的建設用地，國有土地裡面也有很多是農業用地，比如國有農場。對于我們目前自主城市化帶來的障礙，就是我們把《憲法》的條款理解成，隻有在國有土地上才可以搞城市建設，凡是屬于城市的，就必須而且應該屬于國家所有，自主城市化、民營城市化等就沒辦法實現。

第三，《憲法》條款在實踐中造成了極大的資源浪費。政府能夠關注到的點往往不太多，有很多類似蛟龍工業港的地方，政府沒有關注到，但是企業家、民衆、社會關注到了。社會覺得這個地方辦城市蠻好，但是如果隻能在國有土地上建設城市，那就隻能由政府這個機構思考，别人都不能思考；隻能政府建城市，别人都不能建城市。這會造成土地資源極大的浪費。而且還導緻民間無視政府繼續建設。通州有個村委書記說，“你是城裡共産黨，我是農村的共産黨。咱們共産黨和共産黨還不一樣，城裡共産黨可以賣地，我農村共産黨不能賣地，但是你不讓我賣我就不賣了嗎？你不讓我賣，我照樣賣”。結果就是，農村的共産黨雖然可以賣地，但他知道那可能是違法的，所以土地使用效率非常低。黨老師曾經講過，城中村的産權得不到保證，所以建築是“握手樓”、“親吻樓”，而且交通、衛生各方面的設施都不好。後來政府說我不拆你的，給你一點保障，給人們産生一點信心，人們就會把那個樓修得好一些。鄭各莊修得好就是因為這裡的書記對産權保護的非常好。雖然沒有産權證，但是我給你保護。産權來自于信心，有信心就會搞的好，就會把資源利用到最好。農村的共産黨、農村的農民、農村的政府也要搞建設，但是因為對産權沒有信心，所以隻能很低效的利用土地，這是對《憲法》第十條第五款“土地資源的合理利用”的一個極大的破壞。

目前有兩種解決方案，一是直接修改《憲法》，另一種是解釋《憲法》。選擇第二種制度變遷的路徑有兩個原因：一是目前《憲法》有點兒像寫着人民權利的紙，但沒有很好的實施。希望通過激活《憲法》解釋制度來推動《憲法》的實施。三十多年來，憲法解釋的機制是健全的，《憲法》第六十七條明确授予了全國人大常委會解釋《憲法》的權利，但是從來沒有解釋過一次。這是一個激活《憲法》實施的機會。如果能夠通過《憲法》解釋促進與現實社會之間的融合，這是首選。

程教授提出一個解釋方案。他認為應該把條文看作是一個授權性規範，其政治屬性表達了我們這個國家希望能夠把土地變成國家所有的願景。但具體含義應該是，《憲法》授權國家通過一定的方式把城市裡的土地轉變成國家所有。具體哪些城市土地可以屬國家所有，國家可以通過哪些方式把它變成國家所有，需要從中國《憲法》文本裡面去尋找。有以下四種方式：

第一，法律具體化。直接制定法律，說有些土地屬于國家所有的。比如說荒地、荒山、丘陵、沙漠，如果認為必要可以直接宣布國家所有。條件是必須是沒有産權的公地才可以法律具體化，直接宣布成國家所有。

第二，進行土地征收。必須基于公共利益的需要，必須照法律規定的程序，必須給予補償，才可以進行土地征收。

第三，國家可以購買。國家可以通過市場化購買、接受贈與，可以通過國有土地和集體土地互換，還可以通過其他交易方式獲得非國有土地。

第四，無償沒收。依據《憲法》中懲辦犯罪分子的規定可以無償沒收。但不是所有的懲辦犯罪分子都可以無償沒收，需要規定，哪些可以沒收土地财産。

如果沒有這四種方式，那麼城市裡面的土地，不管是城市還是農村，就不是國家所有。城市裡面可以有國有土地，也可以有集體土地，城市可以在國有土地上建，也可以在集體土地上建。問題就不再是産權問題，而是區位與市場需要的問題。這四種方案帶來的結果就是允許民營城市化。

還有一種解決方案，是把“城市的土地屬于國家所有”理解為城市的空地、街道和一些公共土地屬于國家所有。在1982年修改《憲法》時，郭道晖老師參加過修憲工作。郭老師說“我在1982年的時候，我是想着城市的土地屬于國家所有，就是講城市的空地、街道、無主地屬于國家所有”。城市建設總局在1982年《憲法》讨論時曾經要确定城市裡土地的産權狀況，包括海外華僑的房産、地産。所以當時很多人把條文理解成空地、街道屬于國家所有。

希望能夠通過《憲法》解釋，第一，推動《憲法》的實施，第二，推動土地制度的改革。因為法律的功能就在于為經濟發展提供制度保障，保駕護航。

蘇州大學王健法學院程雪陽副教授